百城提质：为新型城镇化持续健康发展探径寻路

      核心提示

　　城镇化是我国现代化建设的历史任务，协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择，是从根本上解决经济社会发展不平衡、不协调、不可持续的必由之路。改革开放以来河南城镇化发展取得了巨大成就，但城镇化发展水平较低、质量不高仍然是当前经济社会发展诸多矛盾问题的集中表现，中小城市尤其是县级城市承载力弱、城镇化区域发展不均衡是主要症结所在，也成为制约发展的最大短板。为此，省第十次党代会报告明确指出，实施百城建设提质工程，全面增强县级中小城市综合承载能力。8月12日，全省百城建设提质工程工作推进会又将这一路径进一步明晰，明确提出百城建设提质工程是转型发展的引领工程，又是民生改善的保障工程，还是文明建设的基础工程，要求做好以水“润”城、以绿“荫”城、以文“化”城、以业“兴”城四篇文章。省委省政府将百城建设提质工程作为统筹城乡发展、推进新型城镇化的有力抓手，把中小城市特别是县级城市作为百城建设提质工程的载体和平台，努力走出一条具有中国特色、符合河南特点的新型城镇化路子。

　　应时顺势，对推进新型城镇化具有全局意义

　　“十三五”时期，河南是全国推进新型城镇化的重点区域。百城建设提质工程，深刻把握发展规律和阶段特征，顺应城镇化发展趋势，立足河南发展实际，是贯彻落实习近平总书记打好“四张牌”重要指示精神的具体行动，也是河南稳增长、促改革、调结构、惠民生的必然选择，更是现阶段河南新型城镇化发展的大势所趋，对促进河南新型城镇化健康发展、推动经济社会转型升级具有重大现实意义。

　　1 符合城镇化发展的基本规律

　　根据国际城镇化的实践经验，目前河南城镇化正处于加速发展阶段。2016年，常住人口城镇化率达到48.5%，2017年将突破50%的重要转折点，这也意味着河南将实现由乡村型社会向城市型社会的历史性转变，进入以城市社会为主的新的发展阶段。与此同时，在城镇化快速发展过程中也积累了不少问题，突出表现为：大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后，户籍人口城镇化率低于常住人口城镇化率；城镇体系不完善，郑州一城独大，中小城市特别是县级城市发展滞后；城市管理服务水平有待提高，城市综合承载能力不强；自然文化历史遗产保护不力，城市建设缺乏特色，等等。

　　从我国城镇化的发展历史看，城镇化从大城市开始、以大城市为主导以至于“城市病”频发，而广大的中小城市尤其是县级城市由于长期投入不足承载力严重低下。河南和全国一样，城镇化发展也存在“头重脚轻”的问题。这就决定了河南既要加快城镇化的发展速度，提高常住人口城镇化率，更要通过加快中小城市特别是县级城市建设，优化城镇体系，强力推进农业转移人口市民化，着力提高城镇化质量，更好地发挥城镇化推动经济社会发展的引擎功能和作用。

　　百城建设提质工程，从河南实际出发，顺应城镇化发展趋势，把中小城市尤其是县级城市作为推进新型城镇化的重点，着力打造县级城市作为城镇化的载体和平台，推进农村人口向县级城市转移，不仅有利于加快城镇化发展速度，而且将大大提高城镇化质量，并由此破解当前经济社会发展中存在的诸多矛盾和难题，符合城镇化发展的一般规律和我国城镇化发展的阶段特征和未来趋势。

　　2 具有中国特色河南特点新型城镇化的有益探索

　　城市是工业化的载体、信息化的平台、农业现代化的加速器，在促进“四化”同步、城乡一体发展中具有重要辐

　　射带动作用。中小城市特别是县级城市处于城乡接合部，既是城市功能辐射的节点，也是产业人口集聚的平台，还是公共服务保障的枢纽，对于河南这样一个传统的人口和农业大省来说，在经济社会发展中具有重要地位和作用。

　　但从河南实际看，由于种种原因，长期以来中小城市尤其是县级城市投入偏少，发展相对滞后，导致全省城乡区域发展不平衡、城镇体系不完善、城镇化发展过度依赖大城市，资源环境约束加剧等问题。因此，河南推进新型城镇化不能“照葫芦画瓢”，而要深刻认识和把握河南发展的阶段性特征，探索走出一条生态型、融合型、适度型、集约型、高效型的城镇化路子，为全国同类地区科学推进新型城镇化提供借鉴。

　　实施百城建设提质工程，把中小城市尤其是县级城市发展作为推进新型城镇化的重点，推动中小城市强起来、壮起来，是对河南特色城镇化道路的大胆尝试和有益探索。它有利于提高县级城市综合承载力，吸纳更多农业人口就地就近转移到县级城市，调整优化城镇体系，解决“大城市过大、小城市过小”的问题，形成更高的经济社会效率；有利于提高资源集约节约利用水平，加快形成资源节约、环境友好的绿色发展模式；有利于强化中小城市连接大城市和广大农村地区的桥梁纽带和辐射带动作用，促进城市基础设施向农村覆盖、城市现代文明向农村传播、城市公共服务向农村延伸，形成城乡一体、双轮驱动、互惠融合的协调发展新格局。

　　3 满足人民群众对美好生活向往的新期待

　　从现阶段情况看，随着经济社会的不断发展和城镇化进程的加速推进，一方面，大量农村人口向城市转移，导致城市公共产品供给相对不足，尤其是中小城市基础设施和公共服务供需矛盾愈加突出；另一方面，居民收入水平不断提高，人民群众的需求层次随之提升，并呈现多样化多层次多方面的特点，已经不仅仅满足于过去的物质生活需求，而是希望能够住得舒适、行得便捷、玩得快乐等，对美好生活的向往更加强烈，正如习近平总书记在“7·26”重要讲话中所指出的那样：人民群众期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境、更丰富的精神文化生活。这就对城市的供给提出了新的更高要求。

　　作为民生改善的保障工程，百城建设提质工程回应百姓呼声，立足于增进民生福祉这一出发点和落脚点，顺应城市工作新形势、改革发展新要求和人民群众新期待，从供给端发力，加快补齐基础设施、公共服务设施、生态环境等短板，增加城市公共产品和服务供给，着力提高供给质量和效益，优先解决关系民生的突出问题，有利于提高城市居民生活水平，满足人民群众对美好生活的愿望和期待。习近平总书记曾指出，历史文化是城市的灵魂，要像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产。百城建设提质工程注重传承文化记忆、保护文化遗址、建设文化载体，注重延续城市文脉、涵养城市品质和突出城市特色，有利于促进和扩大城市文化的挖掘、精神的提炼和价值的影响，有利于推动城市面貌明显改进，城市文明程度明显提升。

　　4 提升县域开放发展水平的重大举措

　　对外开放是经济社会发展的强大动力和有效手段，是区域经济腾飞与国家繁荣发展的必由之路，也是我国的基本国策和基本经验。同时，通过扩大招商引资加快经济发展为城镇化提供强大支撑，通过域内外、国内外的互动交流，引入先进的理念和文化，开阔居民视野，提升群众素质，加快与发达地区、发达国家的接轨，提高城镇化发展质量。

　　随着我国对外开放的不断扩大和日益深化，未来中小城市和乡村将逐步成为对外开放的重要战场。但由于河南地处内陆，又是传统农业大省，整体对外开放水平相对较低,县域外向型经济发展较为落后，经济社会发展的开放动力严重不足，这就要求中小城市尤其是县级城市必须顺应我国经济深度融入世界经济的趋势，从硬件和软件上加大投入，切实改善发展环境、发展条件和城市形象，为扩大开放加快发展做好准备。

　　百城建设提质工程，着力城市基础设施建设，提高城市承载能力；全力改善公共服务供给，增强居民的获得感和幸福感；努力建设和保护生态环境，提升城市的宜居性；尽力挖掘城市特色文化潜力，提高居民综合素质，建设文明城市，提升城市形象，将有效增强县级城市对人流、物流、信息流、资金流的吸引，大大提升招商引资的吸引力，大幅度提高县级城市的对外开放度，进一步增强县级城市经济社会的发展动力和活力，有效提高外向型经济发展水平。

　　5 贯彻落实打好“四张牌”重要指示精神的具体行动

　　着力发挥优势打好“四张牌”，是习近平总书记对河南经济社会发展提出的殷切期望和嘱托，为河南在适应并引领经济发展新常态中激发新活力、开辟新空间、培育新优势、取得新突破指明了方向。实施百城建设提质工程，是着眼于产城融合发展、产业结构优化、创新能力增强、基础支撑巩固所采取的综合性、关键性举措。

　　实施百城建设提质工程，核心在于通过加大投入着力提高县级城市基础设施与公共服务的供给数量和质量，优化城市供给结构，改善城市公共服务，保护历史文化，加强生态建设，巩固和增强发展的基础支撑能力，大大提高县级城市的综合承载能力，并与其他城市错位互补，与大城市形成链条，有利于推动全省产业结构优化升级和城市转型发展。

　　作为转型发展的引领工程，百城建设提质工程通过打造县级城市综合发展载体和平台，加快县域产业的转型升级，有效增强县级城市综合承载力和人口集聚力，有利于推动农业转移人口由大城市“一城集中”向小城市“百城共载”转变，形成“多极支撑、大小结合”的城镇化相对均衡发展格局，切实提高我省城镇化的发展质量和水平，激发县域创新发展的活力，进一步夯实全省创新驱动发展的基础。

　　举纲持领，为新型城镇化健康发展探径寻路

　　百城建设提质工程，就是针对我省县级城市存在的基础设施建设滞后、公共服务供给不足、产业支撑力较弱、产城融合不紧密、规划建设水平不高、城市管理粗放、生态环境较差、综合竞争力不强等问题，经过三到五年的努力，进一步加大投入建设力度，增强综合承载力和吸引力，促进县域经济社会和城乡一体化发展，构建多极支撑的现代城镇体系，为新型城镇化健康发展提供新思路。

　　1 提高综合承载能力

　　城市的综合承载力直接关系到城市居民生活品质，影响城市对人口的吸纳能力和对产业发展的支撑能力。完善的基础设施和优质的公共服务，与人民群众的生产生活息息相关，是吸引农民进城落户的重要因素。当前，由于发展理念、财力物力、体制机制等方面的限制，我省大多数县级城市基础设施建设比较滞后，公共服务供给相对不足，环境保障能力亟待提升，城市综合承载能力受到严重制约。

　　提高综合承载能力，关键在于大幅提高城市交通承载能力、生态承载能力、产业承载能力、服务承载能力。实施百城提质工程，一方面按照适度超前、功能完善、配套协调、高效可靠的原则，坚持地上与地下、新城与旧城、城区与郊区建设相统一，大力推进基础设施建设，重点实施一批道路交通设施、燃气气化、城市供热、电力信息通信等工程，加快补齐县级城市的基础设施短板，提高基础设施的系统性、安全性、可靠性和服务保障能力。另一方面，按照均等化、一体化要求，推进教育、医疗、文化、体育、休闲、养老等设施建设，打造方便快捷、衔接配套的公共服务设施体系。加快户籍、土地等方面的体制机制创新，稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、医疗卫生、住房保障等基本公共服务全覆盖，真正实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。

　　通过基础设施和公共服务水平的提升，推动城市功能的均衡与完善，使县级城市“既有面子，更有里子”，有效提高县级城市对各项发展要素的聚集能力，吸引产业集聚、人口集中，为城市居民的生产和生活提供有力保障。

　　2 做好以业“兴”城文章

　　城镇化的内在动力来源于产业发展的持续推动，城镇化的健康发展需要发挥产业的“火车头”作用，做好以业“兴”城文章。通过产业功能升级、产业空间转移、产城融合发展，能够有效推动人口从农村向城镇集中、农民向市民转变，并解决农民进城后的生活、就业和发展问题。当前，由于缺乏有利的基础条件和发展环境，县级城市引进产业项目较为困难，工业化水平普遍较低、集中度不高；服务业滞后，规模小、水平低、发展慢，给全省产业结构的优化带来不小阻力。

　　实施百城建设提质工程，致力于把传统产业提升与新兴产业培育结合起来，以产业集聚区为载体，根据县级城市的产业基础、发展条件和市场要素，通过加强与中心城市主导产业的关联配套和积极承接产业转移，打造一批特色主导产业和优势产业集群；推进“品牌消费集聚区”“城市综合体”“‘互联网电商+物流配送’进社区”等新业态、新模式，因地制宜适度集中布局发展生产性服务业和生活性服务业；同时以县域第一产业为依托，大力推进农产品的精深加工，延长产业链、提高附加值。

　　通过先进制造业、现代服务业和特色高效农产品加工业等产业的有效集聚，逐步构建高效合理的现代产业支撑体系，同时加快城区和产业园区的公共服务配套设施建设，能够有效推动产城融合发展，实现产业结构优化升级，形成人口集中、产业集聚、城市发展的良性循环，从而充分挖掘县级城市的发展潜力，为县域发展培育新的经济增长点，并为推动全省产业转型升级奠定坚实基础。

　　3 建设生态宜居环境

　　新型城镇化是以人为本的城镇化，促进人的全面发展，需要更加注重城市人居环境质量的提升。因此，在新型城镇化进程中，要注重生态环境的改善和城市宜居性的提升，坚持自然与人文的有机结合，为市民创造优良的人居环境。

　　实施百城建设提质工程，着力解决好大气污染、水生态破坏、垃圾围城、品质缺失等紧迫问题，利用好县级城市接近自然风光和蕴含历史文化底蕴的优势，提高城市景观风貌品质标准，打造舒适的居民生活和绿色生态空间。重点推进生态修复、城市修补，保护城市山脉、河流、植被等各类自然特色，推动建筑节能和绿色建筑等工程，同时将历史文化元素更多、更好地融入到城市形象塑造、城市规划设计和城市建设当中，打造城市文化符号，留住城市特有“基因”。

　　建设生态宜居环境，提高城市的生命力，要做好“三篇文章”。做好“水”的文章，以水“润”城，实现城市水系的内外循环畅通，增强城市的动感和灵气。做好“绿”的文章，以绿“荫”城，提升城市的绿化生态效益和美学效应，展现城市的生机和活力。做好“文”的文章，以文“化”城，挖掘文化内涵，传承文化记忆，建设文化载体，塑造城市的品质和特色，把城市建成人与人、人与自然和谐共处的幸福家园，让市民更有归属感和认同感，真正享受到城市生活的美好。

　　4 改善城市文明形象

　　市民文明意识、文明行为影响着城市的秩序和形象。城镇化不仅是城乡布局的调整和农民身份的转变，更重要的是人的综合素质的提高和观念意识的变化。要培养进城农民包容开放的文明意识、较强的市场经济观念和社会文明道德判断标准，同时还要提高其科学文化素质和职业道德素养，使他们真正融进城市。

　　作为文明建设的基础工程，加强精神文明建设、提升居民综合素质是百城建设提质工程的应有之义。实施百城建设提质工程，就是要以文明城市创建作为精神文明建设的总抓手，请群众参与文明城市、文明村镇、美丽乡村创建的全过程，让群众评判创建的成效，由群众共享创建的成果。坚持共建共享，开展全面创建、全域创建和全民创建，通过以城市带农村、以机关带基层、以干部带群众，不断提升精神文明建设的感召力、凝聚力和认知度，使文明创建活动成为全民的思想和行动自觉。坚持以城市为重点，开展思想道德素质提升、诚信守法行为提升和文明风尚习惯提升行动，培育市民特别是农业转移人口的主体意识、法律意识和文明意识，引导他们加快生活习惯和行为方式由传统乡村向现代城市转变，塑造开放、包容、和谐、博爱的城市主旋律。

　　5 提升城乡治理水平

　　习近平总书记指出，城市工作做得好不好，城市管理和服务状况是重要的评判标准。城市三分建、七分管，城市发展的品质、活力、魅力，都离不开高水平的城市管理。一些城市出现交通拥堵、环境恶化、私搭乱建等现象，与城市管理滞后、管理水平不高分不开。城市的可持续发展，必须要有高质量的城市管理作保障。

　　推进新型城镇化，既要抓好城乡建设，还要抓好城乡治理，不断提高文明程度，持续提升治理水平。要综合运用市场、法律、行政、科技和社会治理等手段，努力做到目标管理量化、管理标准细化、职责分工明晰化，实现城市管理由定性向定量、由静态向动态转变。要积极破除城乡分治的城管体制、城乡分割的治理模式和城乡分施的政策体系，加快构建行为规范、运转协调、公正透明的城乡治理一体化新机制。

　　实施百城建设提质工程，把人本思想、人文关怀贯穿于城市管理的全过程，从城市居民的需求和感受出发，努力实现城市管理由单一管治向管理与服务并重转变，探索建立政府主导、社会组织和公众共同参与的城市管理机制。加速推进城市执法体制改革，科学界定城市管理职责，严格综合执法范围，彻底解决“九龙治水”的局面。综合应用现代管理理论和现代信息技术，精心构建城市管理的科学体系，精准界定城市管理的职能职责，精确把握城市管理的标准规范，精细划分城市管理的运作流程。加快建设智慧城市，运用大数据、物联网等技术，实现公共服务平台与数字化城管系统的衔接整合，形成综合性城市管理数据库，提升城市现代化科技管理水平。通过人本管理、法治管理、精细管理和智慧管理，有效提高县级城市的运行效率和运行质量，使市民更加具有幸福感和获得感。

　　扎实推进，确保百城建设提质工程取得实效

　　百城建设提质工程，是中央城市工作会议“一个遵循五个统筹”精神的河南实践和探索，是国家新型城镇化规划在河南的细化分解和落地实施。推进百城建设提质工程，意在遵循城市发展规律，树立全新发展理念，走出符合自身特点的新型城镇化健康发展之路。

　　1 以人为本彰显特色

　　中央城镇化工作会议要求，推进以人为核心的城镇化。城市的核心是人，关键是衣食住行、生老病死、安居乐业。只有把让人民过上更加美好生活作为城市工作的根本目标，才能找到推进新型城镇化的有效途径，找准化解城市发展难题的突破口。正如习近平总书记强调的：城市规划建设做得好不好，最终要用人民群众满意度来衡量，要坚持人民城市为人民；要健全制度、完善政策，不断提高民生保障和公共服务供给水平，增强人民群众获得感。

　　推进百城建设提质工程，促进人的城镇化是根本。不断满足人的需求、改善人的服务、提高人的素质，让人民群众得到看得见、摸得着的实惠和利益，促进人的全面发展是其核心要义。

　　因此，应根据不同县级城市的自然资源禀赋、区位交通条件、经济社会发展水平、历史文化特色、地方风俗习惯等，找准比较优势，并把潜在的优势最大限度地转化为发展动力、发展活力和现实生产力。同时，利用好河南历史文化底蕴和生态环境秀美的独特优势，深入挖掘当地独有的历史文化元素和自然生态符号，保留历史记忆，塑造地域特征，在提质发展中彰显城市的个性特色。

　　2 规划引领优化布局

　　习近平总书记指出，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。规划是城市建设的“第一粒扣子”，也是百城建设提质工程的第一要求，决定一个城市的方向和未来。推进百城建设提质工程必须强化“规划先行”“规划引领”意识，突出规划的引领作用，做到先规划后建设、不规划不建设，切记盲动不如不动、乱建不如不建，杜绝瞎折腾；以规划优化城市空间布局，统筹城市资源配置，提高城市品位，推动城市集约发展。

　　做好城市发展规划，要突出“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，科学确定城市发展定位，加强城市总体规划与土地利用规划、产业发展规划、生态环境规划等规划之间有机衔接协调，实现“多规合一”,使保障能力与战略定位相适应，人口资源生态环境同城市战略定位相协调，总体布局与城市战略布局相一致，促进城市集约高效发展。规划一经批准要严格执行，一茬接着一茬干，力避换一届领导改一次规划现象发生。

　　3 科学谋划统筹兼顾

　　项目是资金、技术、人才、产业等发展要素集聚的载体，也是把资源优势转化为竞争优势的载体和手段。推进百城建设提质工程，要把立足点落实到项目上，以项目建设提升城市综合承载能力，以项目实施完善城乡公共服务体系，以项目推进推动产业转型发展。

　　科学谋划项目，既要量力而行、尽力而为，又要符合城市实际、有一定的前瞻性和适度的超前性，做到产业发展与城市发展并重、新区开发与老城区改造并重、地上建筑与地下空间并重、生态营造与城市功能提升并重，推动有质量、有效益、可持续发展。

　　科学谋划项目要与环境改善结合起来，以满足人的生存发展需要，基本形成人与自然和谐共生的空间格局；与设施配套结合起来，以城市基础设施建设为重点，基本形成宜居宜业的人居环境；与棚户改造结合起来，以改善群众住房条件作为出发点和落脚点，不断增强发展整体性和平衡性；与功能提升结合起来，以不断提高城市综合承载能力为主要目标，加快产业集聚、人口集中、资源集约；与产业发展结合起来，将着力培育主导产业作为项目谋划的“重头戏”，大力发展农产品加工业、聚焦先进制造业和培育现代服务业，以产业发展拉动县级城市建设上台阶、上水平。

　　4 创新机制增强动力

　　创新是城市可持续发展的动力和源泉。要积极主动从制度和规则层面进行改革，以改革创新破解发展难题，让人民群众实实在在地感受到城市面貌和功能的变化。实施百城建设提质工程，就是要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府的调控作用，着力推进体制机制创新、科技创新、管理创新，全面引进新理念、新产业、新业态、新模式，以创新促发展。

　　创新农业转移人口市民化制度体系，切实维护农民土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权，解决进城落户农业人口后顾之忧，让农民敢进城。全面实施居住证制度，推动基本公共服务均等化，让农民愿进城。全面放开中小城市户口，实现在城市就业居住人员无障碍落户城镇，让农民能进城。

　　创新城市综合管理体系，统筹城市规划建设和管理，严格执行城市规划建设管理行政决策法定程序，把公众参与、专家论证、风险评估等融入城市规划建设管理全过程，充分保证城市规划的约束性、城市建设的系统性、城市管理的高效性和城市发展的可持续性。

　　创新城市文明建设体系，协同推进百城建设提质工程与文明城市创建活动，建立城市文明建设组织机构，完善城市文明建设推进机制，制定城市文明建设规划，加强对城镇化人口的文明教育，大力开展丰富多彩的文明创建活动，不断提高城市居民的文明意识，强力打造最有价值、最具影响的城市品牌，大幅提升城市的文化软实力。

　　5 强化保障规范运作

　　资金和土地供给是推进百城建设提质工程面临的首要难题。要充分发挥财政、税收和金融政策在促进要素优化配置、激活城镇化动力活力的引导作用，不断提升生产要素的使用效率。

　　按照“政府引导、市场主体，利益共享、风险共担”原则，逐步建立多元化、多渠道、可持续的筹资机制，撬动和吸引社会资本和各类投资主体参与城镇建设。把推广运用PPP融资模式作为解决资金问题的主要举措，兼顾长期与短期、成本与收益、经济效益与社会效益，探索将基础设施、生态建设、土地开发、旧城改造、公共服务等各类工程纳入项目库，根据不同类型的项目采取不同的运营模式，特别是对于非经营性项目，可以通过与经营性项目打捆包装，合理配置收益，实现项目社会效益和经济效益的平衡。同时，注重有效发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，努力化“零钱”为“整钱”，统筹用于百城建设提质工程急需的重点领域和重点项目。

　　按照“管住总量、严控增量、盘活存量、用好流量”的思路，创造性地用好城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩、城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量相挂钩政策，优先保障百城建设提质工程项目合理的用地需求，并以土地的增值收益来加大基础设施和公共服务的投入，破解资金短缺难题。（摘编：胡晓光）

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