郸城县人民政府法制办公室：理清土地使用性质 依法作出行政决定

　　某村村民马某[独身]于2000年承包村北一块耕地，因为嫌农民负担重而将该地撂荒。村民组长见本村村民张三勤奋、老实，经做工作，张三同意承包经营。2005年，马某去世。后，国家取消农业税，并实行种粮补贴。村民李四以自己的承包地不够、张三系抢占该地为由，主张该地的承包经营权。乡人民政府调查后，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”之规定，作出决定：确定该争议地由李四承包经营。张三不服，申请复议。
　　笔者仅从法律适用角度谈谈管见。笔者认为，乡人民政府的处理决定对本案定性不当，适用法律错误。本案系由土地承包引发，故首先分析土地承包经营权问题。
　　一、关于土地承包经营权
　　土地承包经营权是指农用权人[承包人]以耕作、牧畜或者经营其他农业商品项目为目的对集体所有或者国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于农业的土地予以占有、使用和收益的权利。农村土地承包经营权是我国农村实行联产承包责任制的产物。《中华人民共和国农村土地承包法》明确规定，本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。发包方应当与承包方签订书面承包合同，承包合同自成立之日起生效。当事人一方不履行合同义务或者履行不符合约定的，应当依照《中华人民共和国合同法》的规定承担违约责任。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。《中华人民共和国物权法》在第三编“用益物权”专章规定了“土地承包经营权”，明确土地承包经营权是一种用益物权，赋予土地承包经营权为物权。任何组织和个人侵害承包方的土地承包经营权的，应当承担民事责任
　　由此，可以明确以下三点：1、涉及农村土地承包的土地，不是农村的一切土地，是指农民集体所有或者国家所有依法由农民使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。其他依法用于农业的土地，包括荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地。而且，上述土地必须实行承包经营。非承包地，由其他法律调整。如，农民住宅用地，不是农业用地，不是承包地，由《中华人民共和国土地管理法》及相关规范调整。2、土地承包经营权的取得，如合同的签订、履行、效力，以及土地承包经营权的流转等，属于债法-合同范畴。由此产生的争议属于合同纠纷，依照合同法以及相关规定处理。3、已经依法取得的土地承包经营权，是一种物权-用益物权。侵害土地承包经营权的，属于侵权纠纷范畴。
　　无论合同争议，还是侵权纠纷，都属于民事案件，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第51条的规定，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。即，此类纠纷，不属于行政机关行政处理范围，否则，则属于超越职权。越权无效。
　　二、土地权属争议
　　土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。土地权属争议，由国土资源行政主管部门调查，由人民政府处理。人民政府的处理决定，又称“确权决定”，是一种典型的可诉具体行政行为。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以申请行政复议和[或]提起行政诉讼。确权适用的法律依据是土地管理法及其配套规范。
　　土地承包，由特别法《中华人民共和国农村土地承包法》进行规范和调整。因土地承包经营发生纠纷的，属于民事案件。国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第14条规定：“下列案件不作为土地争议案件受理：1、土地侵权案件；2、行政区域边界争议案件；3、土地违法案件；4、农村土地承包经营权争议案件；5、其他不作为土地权属争议的案件。”土地侵权案件和土地承包经营权争议案件，均为民事案件，不是行政争议案件受案范围。
　　三、结论
　　张三与李四现在都主张原村民马某的承包地的承包经营权，就其实质是一种土地承包经营纠纷，而这种纠纷属于民事争议。乡人民政府将张三与李四的土地承包经营纠纷作为土地权属争议案件处理，并作出行政处理决定，没有理清土地使用性质，显然错误：定性不当，适用法律不当。笔者认为，复议机关应当撤销乡人民政府的处理决定。

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