关于项城法院大民调工作的调查报告(4)

    (三)人民调解协议效力的司法确认机制没有发挥应有的作用。最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，以司法解释的形式赋予了人民调解协议以民事合同的性质和效力，并具体规定了人民调解协议取得合同性质的条件以及无效、可变更、撤销的条件。这说明通过设立对人民调解协议的司法审查制度，能实现 人民调解与诉讼制度的法律层面上的衔接。但从调研的情况看，项城法院开展的大民调工作，没有在人民调解协议的司法确认方面与司法行政机关、人民调解组织之间建立起信息互通、法律指导释明工作，经过人民调解达成调解协议后，没有一例当事人申请确认调解协议效力和判决履行协议的。实践中当事人达成协议后又反悔的情况多有发生，且由于大部分人民调解协议没有规范的书面形式，影响了人民调解协议的效力权威性，弱化了人民调解化解纠纷的职能。

    (四)诉讼调解与人民调解对接缺乏权威的协调、领导机构。诉讼调解与人民调解对接，涉及到法院和司法行政机关、人民调解组织之间的沟通和协作。解决矛盾纠纷，实现社会和谐是全社会的共同责任，项城法院开展大民调工作，虽然也成立了市大民调指导委员会，但从有关的法律、法规、政策规定上看，法院对人民调解组织有业务上指导功能，对司法行政机关，从法律、法规政策层面上看，连业务指导功能也没有，更谈不上领导、协助，在工作实践中，加之所成立的指导委员会责任机制的缺乏，仅靠法院一家的力量很难调动其它机关和人民调解员的工作积极性，再加上绝大多数人民调解员都是兼职，其多数担任村支书、村主任、村文书，调处矛盾纠纷只是其工作职责之一，除此之外还承担着协助社会管理、搞计划生育等多方面的工作任务。因此，存在着“能调解多少调解多少”的情况，有的甚至认为“法院是解决纠纷的机关，我们调解不成，还有法院呢”。诉调对接工作中往往表现出法院“一头热、跳独舞”的现象。

    (五)诉调对接保障机制缺乏。虽然项城成立了四级民调组织网络，民调组织网络相对健全，但从调研的情况看，只有个别村组的人民调解工作开展的较好(如陶湾村组)，大多数村组的人民调解工作并没有得到充分发展，人民调解化解纠纷的职能也没有得到应有发挥。一个很重要的原因在于，绝大多数人民调解员开展调解工作是纯义务性质的，没有相应的经费保障机制，调解员开展工作往往是出于对调解工作的热爱、强烈的社会责任感或者碍于情面，但由于没有必要的经费保障，很难真正调动调解员的工作热情，也很难实现人民调解工作和诉调对接工作的健康、长远发展。可以说，经费问题已成为制约大民调工作有效开展的障碍。

    (六)对大民调工作存在认识上的偏差。近年来民事案件数量增长迅速，案多人少的矛盾十分突出，法官办案压力日益增大，在结案压力下，法官连自己所办的案件都难以保证在法定期限内结案，哪有时间去搞大民调，自己的案件就调解不完，又去指导民调组织调解案件，是否不务正业？这种认识的存在一直影响着大民调工作的深入开展。有此认识偏差的人没有看到开展大民调工作给法院带来的隐性效益，通过诉讼之外的其它纠纷解决方式把纠纷解决了，就会减少法院受理案件的数量，法院的审判压力也会减轻。同时，也更能有力地维护社会秩序的和谐与稳定。

    五、完善大民调工作的思考及意见、建议

    (一)树立正确的理念。随着我国经济社会改革的不断深入与推进，利益分化的步伐进一步加快，利益格局的重构引发了社会纠纷的高发和类型多样化，客观要求调动所有有益于纠纷解决的因素，为当事人提供多样化的解决矛盾、冲突的手段和程序，从而从实质上而不是只从形式上解决纠纷，这既是社会对公民基本自由的尊重，也是对公民权利的多途径、多层次的保障。司法实践中，社会各界对法院职能的界定促使着法院司法功能的不断扩张，法院在负担更多职能的同时，并没有使法院获得更高的声望，公众既对诉讼盲目崇拜，又对裁判不信任。因此，必须树立正确的司法观，一方面，要克服司法无所不能的倾向与认识，充分发挥其他机关、社会团体等化解矛盾职能作用，形成纠纷解决的“合力”。另一方面，法院作为解决纠纷的专门机构，应以妥善解决纠纷为立足点，不等、不靠，积极主动开展工作，创造条件，主动建立起与其它具有纠纷解决职能的机关、社会团体的工作衔接机制，共同解决纠纷，同时，要加大宣传力度，引导当事人树立采取多元调解手段解决纠纷的意识和观念、促进和保障诉讼外调解机制功能的发挥。

    (二)争取党委、政府的领导和支持。开展的大民调工作实际上是法院与司法行政机关、人民调解组织等相关机关和部门之间的职能互补和责任共担关系，涉及法院之外的诸多主体与环节，许多问题单靠法院一方的力量很难有效解决。从项城市法院开展大民调工作的实际看，凡是当地党委、政府支持力度大的，大民调工作开展得就好，凡是当地党委、政府支持力度小的，大民调工作开展的就不怎么好。因此，开展大民调工作只有依靠、争取党委的领导支持，由党委政法委牵头制定开展大民调工作的规范性意见，明确相关各方的职责权限和工作机制，才能切实有效开展。

    (三)建立相应的考评机制。及时化解矛盾纠纷，是社会各方的共同责任。建立健全责任机制是推进多元调解，开展好大民调工作的重要保证。诉调对接作为调处社会矛盾的机制，是整合社会相关力量化解矛盾纠纷的重要手段与途径，也是推进平安建设的重要内容，建议党委政法委把开展大民调工作的成效纳入平安建设考评，明确责任目标，落实工作责任，促进相关单位职能的共同发挥，形成解决纠纷的工作合力，避免法院“一头热”，“跳独舞”的现象，真正起到功能互补，职责共担的大民调多元调解机制。

    (四)建立经费保障制度。由于没有经费保障，调解员开展工作不但没有任何经济补贴，有时甚至还要自己掏腰包，这很难调动调解员的积极性和工作主动性，这亦成为制约大民调工作顺利有效开展的重要因素之一。建议政府相关部门拨付专项经费，根据人民调解员开展调解工作的情况和调处纠纷的数量，给予相应的报酬。

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